一、兩類公司改革現(xiàn)狀與成效

（一）兩類公司改革現(xiàn)狀

在總體改革現(xiàn)狀層面，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院課題組對(duì)全國(guó)19個(gè)省市的國(guó)資監(jiān)管部門進(jìn)行線上調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，省級(jí)層面兩類公司試點(diǎn)工作存在較多共性，但區(qū)域間存在一定差異，主要表現(xiàn)為：（1）授權(quán)放權(quán)改革賦予了兩類公司更多自主權(quán)；（2）各地均采用了間接授權(quán)的改革模式；（3）各省市重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)，運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)數(shù)量較少；（4）兩類公司試點(diǎn)改革主要在地方國(guó)資委監(jiān)管的非金融國(guó)資領(lǐng)域開展；（5）東部省市試點(diǎn)進(jìn)展較快，中西部省份則相對(duì)緩慢（譚靜等，2023）。

在實(shí)際運(yùn)營(yíng)操作層面，浙江省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱浙資運(yùn)營(yíng)）圍繞功能定位、業(yè)務(wù)布局、組織架構(gòu)、股權(quán)管理、基金運(yùn)作、市場(chǎng)化機(jī)制等方面，對(duì)上海國(guó)投、廣東恒健、深圳資本、深投控、重慶渝富等10家國(guó)內(nèi)先進(jìn)的兩類公司進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)：（1）兩類公司業(yè)務(wù)布局較為全面，普遍從事資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、股權(quán)管理、戰(zhàn)略投資等業(yè)務(wù)；（2）地方政府主要在資金支持、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、資源支持和政策支持四個(gè)方面給予當(dāng)?shù)貎深惞据^大力度支持；（3）兩類公司在選人用人、激勵(lì)約束、管理運(yùn)作、容錯(cuò)免責(zé)等方面制定了靈活的體制機(jī)制，為其高質(zhì)量發(fā)展提供了機(jī)制保障（于廣文，2023）。

（二）兩類公司改革成效及作用機(jī)制

基于兩類公司試點(diǎn)控股企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，兩類公司改革降低了控股企業(yè)的非效率投資（李怡潔，2022）、權(quán)益資本成本（王悅，2023）、成本粘性（彭伊，2023）和杠桿率（吳楚儀等，2023），提高了控股企業(yè)的創(chuàng)新能力（楊興全等，2022）、投資效率（柴國(guó)寧，2023）和抗風(fēng)險(xiǎn)能力（和軍和張依，2024），整體上提升了控股企業(yè)的會(huì)計(jì)績(jī)效和市場(chǎng)績(jī)效（肖土盛和孫瑞琦，2021）。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，兩類公司改革取得積極成效的關(guān)鍵在于三個(gè)機(jī)制：放權(quán)機(jī)制（降低政府干預(yù)）、監(jiān)督機(jī)制（降低代理成本）和激勵(lì)機(jī)制（增加外部薪酬差距）。從放權(quán)機(jī)制看，兩類公司改革使得原先的“國(guó)資委-國(guó)有企業(yè)”兩級(jí)架構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)資委-兩類公司-國(guó)有企業(yè)”三級(jí)架構(gòu)，“隔離層”的形成降低了政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)；從監(jiān)督機(jī)制看，兩類公司改革通過(guò)構(gòu)造“人格化”股東，充分發(fā)揮股東積極主義，承擔(dān)股東職責(zé)，降低企業(yè)的委托代理問(wèn)題，緩解“所有者缺位”現(xiàn)象；從激勵(lì)機(jī)制看，兩類公司改革能夠促使國(guó)有企業(yè)采用更加市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而激發(fā)國(guó)有企業(yè)管理層認(rèn)真管好企業(yè)的動(dòng)力和壓力。

二、典型案例

自2014年啟動(dòng)第一批兩類公司試點(diǎn)以來(lái)，已有5家央企因“功能定位準(zhǔn)確、資本運(yùn)作能力突出、布局結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著”轉(zhuǎn)正成為國(guó)有資本投資公司。借鑒央企試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，地方兩類公司改革不斷探索創(chuàng)新，部分企業(yè)逐步從試點(diǎn)走向成熟。國(guó)家開發(fā)投資集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱國(guó)投集團(tuán)）（孟長(zhǎng)庚，2023）、中國(guó)建材集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)建材集團(tuán)）（蔡漢榮，2023）、山東省國(guó)有資產(chǎn)投資控股有限公司（以下簡(jiǎn)稱山東國(guó)投）（何凱，2023）、山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱山西國(guó)運(yùn)）（陳贇，2021）等具有代表性的兩類公司試點(diǎn)企業(yè)成為業(yè)界和學(xué)術(shù)界的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

（一）國(guó)投集團(tuán)：職業(yè)經(jīng)理人制度

2014年，國(guó)投集團(tuán)入選首批國(guó)有資本投資公司改革試點(diǎn)；2015年，國(guó)投集團(tuán)開展子公司分類授權(quán)經(jīng)營(yíng)，對(duì)國(guó)投電力、國(guó)投高新等充分授權(quán)試點(diǎn)單位，給予選人用人、薪酬分配等決策權(quán)；2016年，國(guó)投集團(tuán)以國(guó)投電力為試點(diǎn)推行職業(yè)經(jīng)理人制度，經(jīng)理層全部6個(gè)崗位面向集團(tuán)內(nèi)部公開招聘，并同步建立職業(yè)經(jīng)理人管理體系；2019年，國(guó)投電力經(jīng)理層任期屆滿，面向社會(huì)公開選聘了新一屆經(jīng)理層；2020年，國(guó)投集團(tuán)推動(dòng)改革向更大范圍拓展，在國(guó)投高新、電子工程院、國(guó)投聚力、中投保、國(guó)投租賃、國(guó)投羅鉀等子企業(yè)大力推行職業(yè)經(jīng)理人制度，面向社會(huì)公開選聘了20余名職業(yè)經(jīng)理人。

為了確保職業(yè)經(jīng)理人“選得準(zhǔn)”“用得好”“管得住”，國(guó)投集團(tuán)打造出“1+6+1”職業(yè)經(jīng)理人管理模式：堅(jiān)定“一個(gè)方向”——市場(chǎng)化改革方向；緊抓“六個(gè)環(huán)節(jié)”——選聘、管理、考核、激勵(lì)、退出和監(jiān)管；做好“一個(gè)結(jié)合”——黨管干部原則與董事會(huì)依法選擇經(jīng)營(yíng)管理者以及依法行使選人用人權(quán)有機(jī)結(jié)合。整體而言，國(guó)投集團(tuán)職業(yè)經(jīng)理人制度改革取得了諸多成效。其中最明顯的就是打破了論資排輩觀念，以市場(chǎng)化薪酬和管理機(jī)制吸引人才，有效整合匯集了集團(tuán)內(nèi)外部?jī)?yōu)秀人才資源，優(yōu)化了干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

（二）中國(guó)建材集團(tuán)：治理型管控體系

國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2019年印發(fā)的《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》提出，“通過(guò)股東（大）會(huì)表決、推薦董事和監(jiān)事等方式行使股東權(quán)利，實(shí)施以股權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)、以派出股權(quán)董事為依托的治理型管控，加強(qiáng)股權(quán)董事履職支撐服務(wù)和監(jiān)督管理，確保國(guó)有股權(quán)董事行權(quán)履職體現(xiàn)出資人意志”。多家央企在改革實(shí)踐中探索建立了治理型管控體系，中國(guó)建材集團(tuán)就是其中之一。自入選國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)以來(lái)，中國(guó)建材集團(tuán)根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本投資公司改革試點(diǎn)要求，圍繞國(guó)有資本投資公司功能定位，確定了“4335”指導(dǎo)原則（樹立四個(gè)理念，建立三個(gè)閉環(huán)體系，實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，打造“五力”企業(yè)），以“資本投資體系化變革”推進(jìn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制落地，探索建立起適應(yīng)投資公司需求的治理型管控體系，集團(tuán)管控效率顯著提升。

中國(guó)建材集團(tuán)建設(shè)治理型管控體系的主要思路是：以健全現(xiàn)代企業(yè)制度為基礎(chǔ)，實(shí)施以資本為紐帶、股權(quán)為基礎(chǔ)、董事為依托的管控模式，在集團(tuán)層面有效發(fā)揮董事會(huì)作用，在所出資企業(yè)層面加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)、規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作、落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，加強(qiáng)股權(quán)董事履職支撐服務(wù)和監(jiān)督管理，確保國(guó)有股權(quán)董事行權(quán)履職體現(xiàn)出資人意志，依法保障所出資企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。值得注意的是，在企業(yè)管理實(shí)踐中，根據(jù)總部的集、分權(quán)程度不同，通常把集團(tuán)管控模式劃分為操作管理型、戰(zhàn)略管理型和財(cái)務(wù)管理型。三類管控模式強(qiáng)調(diào)的是管理的深度或者顆粒度，治理型管控強(qiáng)調(diào)的是管理的方式或者通道，兩者并不沖突，甚至可以有效融合。

（三）山東國(guó)投：“放風(fēng)箏”式的資本管控模式

山東國(guó)投成立于2005年并于2015年改建為山東省內(nèi)唯一一家省級(jí)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。針對(duì)權(quán)屬企業(yè)數(shù)量眾多、領(lǐng)域各異、發(fā)展懸殊的特點(diǎn)，山東國(guó)投堅(jiān)持以財(cái)務(wù)性持股為主，強(qiáng)化總部戰(zhàn)略引領(lǐng)和定向把關(guān)職責(zé)，創(chuàng)立了“定戰(zhàn)略、議大事、管團(tuán)隊(duì)、控風(fēng)險(xiǎn)”的管控理念，構(gòu)建了以“管資本”為核心、“管股權(quán)”為抓手、“管制度”為重點(diǎn)、“管考核”為保障的“四位一體”管控體系，在全國(guó)獨(dú)創(chuàng)了“放風(fēng)箏”式的資本管控模式。山東國(guó)投負(fù)責(zé)把好黨建與股權(quán)兩根“風(fēng)箏線”，管控治理及董事會(huì)重大事宜，不干預(yù)實(shí)體企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)，充分激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，確?！帮L(fēng)箏飛得高”，又保證“風(fēng)箏不斷線”。

在這種管控模式下，山東國(guó)投對(duì)權(quán)屬企業(yè)的管理以“管資本”為核心。強(qiáng)化資本管控，牽住權(quán)屬企業(yè)發(fā)展方向的“牛鼻子”?？偛柯男新毮艿轿徊辉轿?，補(bǔ)位不缺位，堅(jiān)持個(gè)性化研判、差異化管控，科學(xué)授權(quán)放權(quán)，不干預(yù)實(shí)體企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)各業(yè)務(wù)板塊自主科學(xué)發(fā)展。同時(shí)，以“管股權(quán)”為抓手，優(yōu)化管控流程。積極探索股權(quán)管理思路，在省屬企業(yè)中最先設(shè)立股權(quán)管理部門，打造了“股權(quán)投資-股權(quán)管理-股權(quán)經(jīng)營(yíng)-資產(chǎn)管理”的商業(yè)模式，探索形成了“三會(huì)議案管理清單化、章程管理制度化、重大事項(xiàng)管理流程化、董監(jiān)事管理規(guī)范化”的股權(quán)管理模式。

（四）山西國(guó)運(yùn)：國(guó)資監(jiān)管“品字架構(gòu)”模式

山西國(guó)運(yùn)是全國(guó)省級(jí)層面第一家“全局性、戰(zhàn)略性、唯一性”的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，承擔(dān)山西省國(guó)資委監(jiān)管的18戶省屬企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、重組整合、資本收益、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、資本運(yùn)作、考核分配、外部董事管理等任務(wù)，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，落實(shí)省屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，實(shí)施穿透式管資本。山西省政府、山西省國(guó)資委、山西國(guó)運(yùn)在“分級(jí)授權(quán)”和“厘清職責(zé)”的基礎(chǔ)上，著力創(chuàng)新構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管的“品字架構(gòu)”。所謂“品”字，上面一個(gè)“口”是指山西省政府，即國(guó)有資本出資人；下面兩個(gè)“口”，一個(gè)是指山西省國(guó)資委，專司監(jiān)管，代表“有形之手”，另一個(gè)是指山西國(guó)運(yùn)，專司運(yùn)營(yíng)，代表“市場(chǎng)之手”。在這種架構(gòu)下，山西國(guó)運(yùn)與山西省國(guó)資委屬于并列關(guān)系，二者各自就授權(quán)范圍內(nèi)明確的事項(xiàng)對(duì)山西省政府負(fù)責(zé)。

通過(guò)組建省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，并把全部的國(guó)有資產(chǎn)劃入省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，山西省走出了兩類公司改革的新模式。一方面，山西省政府將所有的省屬企業(yè)直接全部授權(quán)給山西國(guó)運(yùn)，從形式上快速完成山西國(guó)運(yùn)的構(gòu)建，各省屬企業(yè)基本沒(méi)有調(diào)整；另一方面，通過(guò)出臺(tái)《山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司履行出資人職責(zé)指引》，聚焦國(guó)有資本“進(jìn)退流轉(zhuǎn)?！逼脚_(tái)功能，從戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、改革改組、債券發(fā)行、風(fēng)控審計(jì)、業(yè)績(jī)考核、資本收益等方面，明確了山西國(guó)運(yùn)的履責(zé)事項(xiàng)、履職部門、主要內(nèi)容、履職程序和工作流程，改革授權(quán)一步到位。

三、深化兩類公司改革的思考

（一）提升資本運(yùn)作能力

首先，明確兩類公司對(duì)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利，夯實(shí)國(guó)有資本運(yùn)作的基礎(chǔ)條件。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，一些地方通過(guò)資產(chǎn)或股權(quán)劃轉(zhuǎn)、企業(yè)并入等方式組建了一批兩類公司，但出資人責(zé)權(quán)利不到位，試點(diǎn)企業(yè)有名無(wú)實(shí)，兩類公司存在被架空的現(xiàn)象（陳贇，2021）。因此，政府或國(guó)資監(jiān)管部門應(yīng)厘清與兩類公司之間的權(quán)責(zé)邊界，加大對(duì)兩類公司的授權(quán)力度，確保兩類公司的功能作用得以有效發(fā)揮。其次，加大對(duì)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的劃入力度，拓寬資本運(yùn)作空間。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)資規(guī)模體量較大、市場(chǎng)化程度較高的地區(qū)，兩類公司資產(chǎn)體量相對(duì)較大、市場(chǎng)化運(yùn)作較為充分。例如，截至2022年末，江蘇國(guó)信、浙資運(yùn)營(yíng)、廣東恒建、重慶渝富等資產(chǎn)規(guī)模均在2000億以上，四川發(fā)展更是超過(guò)20000億。?通過(guò)擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，兩類公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力得到增強(qiáng)，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本更為高效的運(yùn)作。最后，加快國(guó)有資本形態(tài)升級(jí)，提高資產(chǎn)證券化水平。推進(jìn)部分優(yōu)質(zhì)子公司IPO，借力資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；向控股的上市公司注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，用好上市公司平臺(tái)開展資本運(yùn)作，實(shí)施定向增發(fā)、并購(gòu)重組，提高兩類公司資產(chǎn)的證券化占比（劉思鍥，2022）。

（二）增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力

作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，兩類公司既有誕生時(shí)被賦予的戰(zhàn)略定位，也有在發(fā)展過(guò)程中衍生出的自有方向。以國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司為例，除了政府明確的股權(quán)管理、資產(chǎn)管理、投融資功能外，還要賦能所屬實(shí)業(yè)板塊的高質(zhì)量發(fā)展。因此，兩類公司要通過(guò)明確平臺(tái)新定位、構(gòu)建業(yè)務(wù)新生態(tài)、打造投資新格局、提升運(yùn)作新水平、激發(fā)發(fā)展新活力，打造一流的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力（于廣文，2023）。進(jìn)一步，當(dāng)前兩類公司的運(yùn)作實(shí)踐表明，所屬企業(yè)類型多樣、業(yè)務(wù)多元、發(fā)展程度各異，給兩類公司核心競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。以國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司為例，經(jīng)過(guò)多輪資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、培育孵化，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司呈現(xiàn)出涉及產(chǎn)融領(lǐng)域?qū)?、板塊類型多、業(yè)態(tài)模式新等特征。對(duì)此，兩類公司所屬企業(yè)要強(qiáng)化發(fā)展意識(shí)，主動(dòng)拉高標(biāo)桿、對(duì)標(biāo)一流，以努力進(jìn)入本行業(yè)第一方陣，進(jìn)而進(jìn)前三、做頭部為目標(biāo)，牢固樹立平臺(tái)思維，依托平臺(tái)整合優(yōu)質(zhì)資源，借助平臺(tái)謀劃發(fā)展新路徑、開拓發(fā)展新空間、激活發(fā)展新動(dòng)能。兩類公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力是每一家所屬企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的總和，所屬企業(yè)強(qiáng)，兩類公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力自然就強(qiáng)。

（三）強(qiáng)化配套政策支持

一方面，在資本運(yùn)作、資產(chǎn)處置時(shí)涉及的稅收、土地、分立分拆上市等事務(wù)上，給予兩類公司更多的政策支持。政府可考慮將歷史遺留問(wèn)題處理、低效無(wú)效資產(chǎn)退出、淘汰落后過(guò)剩產(chǎn)能、“僵尸企業(yè)”處置等工作有機(jī)結(jié)合、通盤考慮，在企業(yè)注銷、稅務(wù)清算、債權(quán)債務(wù)處置、土地處置、未完工項(xiàng)目履約、冗員安置、社會(huì)職能剝離等方面制定新的政策，加快推進(jìn)兩類公司改革工作（馬駿等，2021）。另一方面，完善對(duì)兩類公司的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。兩類公司作為國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)層，不從事具體產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)，而是遵循資本市場(chǎng)邏輯，通過(guò)激活國(guó)有資本、優(yōu)化資源配置進(jìn)而支持產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)。因此，兩類公司的考核評(píng)價(jià)應(yīng)該遵循資本價(jià)值管理和經(jīng)營(yíng)的邏輯，而非以價(jià)值創(chuàng)造為導(dǎo)向。具體可圍繞國(guó)有資本活力（流動(dòng)性）、國(guó)有資本保值增值能力、國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)防范能力、國(guó)有資本布局優(yōu)化能力、國(guó)有資本對(duì)社會(huì)資本的帶動(dòng)力、國(guó)有資本對(duì)國(guó)計(jì)民生的支持力、公司治理改革進(jìn)展等維度構(gòu)建兩類公司考核評(píng)價(jià)體系（宋韶君，2020；譚靜等，2023）。

（四）加強(qiáng)專業(yè)人才支撐

建立一支與國(guó)有資本運(yùn)作業(yè)務(wù)屬性相適應(yīng)的專業(yè)化高素質(zhì)人才隊(duì)伍，對(duì)于兩類公司的高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。從人才類別來(lái)看，首先是金融人才，包括股權(quán)運(yùn)作、基金投資、資產(chǎn)管理、財(cái)富管理等金融或類金融業(yè)務(wù)方面的專業(yè)人才；其次是宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究人才，尤其是兩類公司已經(jīng)投資、擬投資或有潛在投資可能的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才；最后是管理人才，特別是在企業(yè)改革、公司治理方面擁有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才（肖紅軍，2021）。從人才管理機(jī)制來(lái)看，首先，深入推進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理人員市場(chǎng)化選聘，探索職業(yè)經(jīng)理人制度，對(duì)市場(chǎng)化人員實(shí)行任期制、契約化管理、市場(chǎng)化薪酬，完善退出機(jī)制；其次，健全以勞動(dòng)合同制為核心、以崗位管理為基礎(chǔ)、以業(yè)績(jī)考核為導(dǎo)向的市場(chǎng)化用工制度，切實(shí)落實(shí)“三能機(jī)制”；最后，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，支持改革者主動(dòng)改革、勇于創(chuàng)新、敢于探索，化解后顧之憂（項(xiàng)安波，2021）。從人才保障機(jī)制來(lái)看，有必要實(shí)行更加市場(chǎng)化的薪酬分配機(jī)制。調(diào)整和優(yōu)化員工工資總額管理方式，建立健全與勞動(dòng)力市場(chǎng)基本適應(yīng)、與兩類公司相匹配的薪酬分配機(jī)制（劉思鍥，2022）。

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