黨的十八大以來，我國國有資產監(jiān)管體制經歷了系統(tǒng)性變革，從2013年十八屆三中全會確立“以管資本為主”的改革方向，到2024年二十屆三中全會提出“完善管理監(jiān)督體制機制”，政策脈絡清晰呈現(xiàn)“放管結合、提質增效”的深化路徑。近年來，穿透式監(jiān)管成為創(chuàng)新重點，依托數字化手段實現(xiàn)“數據、流程、權責、風險”四維穿透，通過動態(tài)監(jiān)控“三重一大”事項、覆蓋全級次子企業(yè)，有效防范資產流失與隱性風險。2025年多地實踐表明，穿透式監(jiān)管已與分類考核協(xié)同推進，形成“放活與管好相統(tǒng)一”的新型監(jiān)管體系。

一、歷次重大會議對于國有資產監(jiān)管的有關內容

完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司——2013年十八屆三中全會

要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大——2017年10月18日，中國共產黨第十九次全國代表大會

        國有資產監(jiān)管體制的改革呈現(xiàn)出清晰的深化路徑：從十八屆三中全會（2013年）以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，到十九大（2017年）提出"改革國有資本授權經營體制"，到十九屆五中全會（2020年）確立"管資本為主的監(jiān)管體制"，再到2022年中央經濟工作會議進一步突出管資本為主的國資管理體制，最終到2024年二十屆三中全會提出"完善管理監(jiān)督體制機制"。改革重點始終圍繞"做強做優(yōu)做大"這一核心目標，體現(xiàn)了從授權放權到規(guī)范監(jiān)管、從規(guī)模擴張到質量提升的深刻轉變。

         二、國有資產監(jiān)管的脈絡分析

         2015年，黨中央、國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），從分類推進國有企業(yè)改革、完善國有資產管理體制等多個方面提出了繼續(xù)推進國有企業(yè)改革的相關意見。圍繞《指導意見》，《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》等政策相繼出臺，形成了“1+N”政策體系，為國資委職能轉變和國資國企深化改革打下了堅實基礎。

         國資委通過構建和完善國有資本授權經營體制等方式，持續(xù)推動國資監(jiān)管職能向管資本為主轉變。2014年，國務院國資委分3批在21家中央企業(yè)開展了國有資本投資、運營公司試點。省級國資委也改組組建了國有資本投資、運營公司近百家。2017年，國務院辦公廳轉發(fā)了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，涉及完善規(guī)劃投資監(jiān)管、突出國有資本運營、強化激勵約束、精簡監(jiān)管事項、整合相關職能等方面內容。2019年，國務院國資委為加快推進國資監(jiān)管職能轉變，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，印發(fā)了《國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產監(jiān)管職能轉變的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），把監(jiān)管重點放在管好資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全上來。

2023年是新一輪國企改革深化提升行動的開局之年。在國資監(jiān)管方面，新一輪國企改革深化提升行動要求進一步健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制，在加強監(jiān)管、防止國資流失的基礎上，堅持授權與監(jiān)管相結合、放活與管好相統(tǒng)一，深化分類改革，優(yōu)化考核辦法，推動分類考核與企業(yè)功能使命更加精準適應，完善權責清單管理，構建上下貫通、實時在線的數字化智能化監(jiān)管體系。

         2024年12月舉行的央企負責人會議提出，以穿透式監(jiān)管為抓手完善監(jiān)管體系，2025年1月，國務院國資委黨委在《求是》雜志刊發(fā)署名文章《深入實施國有企業(yè)改革深化提升行動 堅定不移做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)》指出，完善國資監(jiān)管體制，深入推進“一業(yè)一策、一企一策”考核，強化對科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新的出資人政策支持，同時推動完善監(jiān)督體系，探索推進智能化穿透式監(jiān)管，實現(xiàn)“放得活”與“管得住”有機統(tǒng)一。

       2025年2月國務院國資委召開地方國資委負責人會議提出，著力加強國有資產監(jiān)管，加強對重點領域、重點問題的監(jiān)管，探索實施穿透式監(jiān)管，努力做到向下看清各級、一級管住一級，不斷提升國資監(jiān)督有效性。

2025年地方兩會上，加強國資監(jiān)管、防范風險已成為改革的底線要求。上海市構建“四類一層”分類監(jiān)管模式。遼寧省積極推行“穿透式監(jiān)管”，覆蓋全級次子企業(yè)，確保國有資產保值增值；貴州省深化省級經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管，開展國資監(jiān)管機構和行業(yè)管理部門協(xié)同監(jiān)管，強化覆蓋全級次子企業(yè)的穿透式監(jiān)管；云南省加大資產盤活力度，健全企業(yè)賬款拖欠解決機制，兜牢基層“三保”底線。穿透式監(jiān)管通過數字化手段實現(xiàn)“向下看清每一級”，有效遏制違規(guī)操作和隱性風險。廣東省完善國有企業(yè)分類考核評價體系，強化覆蓋全級次子企業(yè)的穿透式監(jiān)管。河南省構建以管資本為主的穿透式監(jiān)管體系。安徽省健全國有企業(yè)主責主業(yè)動態(tài)管理機制，完善國有資本投資負面清單，強化覆蓋子企業(yè)的穿透式監(jiān)管。

       三、“穿透式監(jiān)管”的實踐與探索

       穿透式監(jiān)管是當前國資監(jiān)管的重要創(chuàng)新，旨在實現(xiàn)“放得開、管得住”，既賦予企業(yè)市場化活力，又守住國有資產安全底線。通過信息化、智能化手段，對國有資本運營和國有企業(yè)管理進行全流程、全鏈條、全方位的深度監(jiān)督，確保監(jiān)管覆蓋到資金使用、資產變動和決策執(zhí)行環(huán)節(jié)，避免因層級過多或信息不對稱導致的監(jiān)管盲區(qū)。穿透式監(jiān)管的核心特點：

        一是數據穿透。利用大數據、云計算等技術，實時采集企業(yè)財務、投資、運營等數據，打破“信息孤島”，實現(xiàn)國資監(jiān)管部門對下屬企業(yè)業(yè)務和資金的動態(tài)監(jiān)控。

       二是流程穿透。從決策到執(zhí)行全程可追溯，確?！叭匾淮蟆笔马椀暮弦?guī)性，防止違規(guī)操作或權力濫用。例如，國企重大投資需逐級報備，監(jiān)管部門可穿透至項目底層資產。

       四是風險穿透。重點監(jiān)控債務、投資、融資性貿易、金融衍生業(yè)務等高風險領域，提前預警潛在問題。

（作者為清華大學中國現(xiàn)代國有企業(yè)研究院研究主任 周麗莎）